STF redefine limites da reforma da Lei de Improbidade Administrativa

O Supremo Tribunal Federal (STF) evoluiu no julgamento das ações que questionam a constitucionalidade da Lei nº 14.230/2021, responsável por reformar a Lei de Improbidade Administrativa.

Embora a Corte tenha mantido mudanças importantes introduzidas pelo Congresso, também declarou inconstitucionais diversos dispositivos que, na avaliação da maioria dos ministros, reduziram a efetividade da responsabilização de agentes públicos e da recuperação de prejuízos ao erário.

Principais definições do STF

Perda da função pública passa a ser a regra

O STF alterou um dos pontos mais relevantes da reforma de 2021. A partir do entendimento firmado, a condenação por improbidade administrativa poderá acarretar a perda de todos os vínculos públicos do agente condenado.

A manutenção de algum cargo ou função será excepcional e dependerá de decisão expressamente fundamentada pelo juiz, considerando as circunstâncias do caso e a gravidade da conduta.

Bloqueio de bens é ampliado

O Supremo também fortaleceu os instrumentos de indisponibilidade de bens.

Foram declaradas inconstitucionais as exigências que condicionavam o bloqueio patrimonial à demonstração de risco imediato de dano ou de comprometimento da futura execução da decisão judicial.

Com isso, o bloqueio poderá ser decretado quando existirem fortes indícios de improbidade, alcançando os valores necessários ao ressarcimento do dano ao erário e eventual patrimônio decorrente de enriquecimento ilícito.

A solução adotada pelo STF decorreu de voto-vista do ministro Dias Toffoli, acolhido pelo Plenário, com o objetivo de compatibilizar diferentes posições apresentadas durante o julgamento. A Corte também definiu que o magistrado não poderá deixar de analisar a extensão da sanção aos demais vínculos públicos eventualmente ocupados pelo condenado, devendo fundamentar expressamente eventual decisão de preservá-los.

Além disso, o Plenário reconheceu a possibilidade de utilização da tutela de evidência, nas hipóteses previstas pelo Código de Processo Civil, para fundamentar a indisponibilidade de bens, reforçando os instrumentos destinados à proteção do patrimônio público.

Maior liberdade para atuação do magistrado e responsabilidade solidária pelo ressarcimento

A Corte invalidou dispositivos que impediam o juiz de atribuir enquadramento jurídico diverso daquele apresentado na petição inicial.

Segundo o STF, cabe às partes narrar os fatos, mas compete ao Poder Judiciário definir a correta qualificação jurídica da conduta.

O STF também afastou parte da regra que limitava o ressarcimento à participação individual de cada réu.

Embora as sanções permaneçam individualizadas, a recomposição do dano ao patrimônio público poderá ser exigida solidariamente dos responsáveis, conforme as circunstâncias do caso.

Suspensão dos direitos políticos e desobrigação de consulta aos Tribunais de Contas

Outro ponto relevante foi a declaração de inconstitucionalidade da regra introduzida pela reforma de 2021 que permitia descontar, do período de suspensão dos direitos políticos, o tempo transcorrido entre a condenação por órgão colegiado e o trânsito em julgado.

Para o STF, a sanção somente produz efeitos após a condenação definitiva. Assim, permitir o abatimento desse período reduziria a efetividade da penalidade e poderia esvaziar seu caráter sancionatório.

Ainda, restou declarada inconstitucional a exigência de manifestação prévia dos Tribunais de Contas para definição do valor do dano ao erário.

Para a Corte, essa etapa obrigatória criava obstáculo sem previsão constitucional à atuação do Ministério Público e do Poder Judiciário.

Absolvição criminal nem sempre encerra a ação de improbidade

Em uma das definições mais recentes do julgamento, o STF estabeleceu que a absolvição na esfera criminal não impede automaticamente o prosseguimento da ação de improbidade administrativa.

A ação somente deverá ser encerrada quando a decisão criminal reconhecer que:

• o fato não existiu;
• o acusado não foi o autor da conduta; ou
• houve alguma causa legal de exclusão da ilicitude, como a legítima defesa.

Assim, absolvições por insuficiência de provas ou outros fundamentos não impedem, por si sós, a responsabilização por improbidade.

O mesmo entendimento foi aplicado aos casos de rejeição da denúncia e de arquivamento do inquérito criminal, admitindo-se nova persecução caso surjam provas novas.

Prescrição

Na conclusão do julgamento, o STF declarou a inconstitucionalidade do dispositivo da Lei nº 14.230/2021 que reduzia pela metade o prazo prescricional após sua interrupção.

Pela regra introduzida pela reforma, uma vez interrompida a prescrição, o prazo voltaria a correr pela metade — passando de oito para quatro anos.

Para a maioria dos ministros, essa redução comprometia a efetividade das ações de improbidade administrativa, pois muitos processos poderiam prescrever antes mesmo da conclusão da instrução ou do julgamento dos recursos.

Embora tenha invalidado a redução do prazo prescricional, o STF também definiu um limite temporal para a tramitação das ações de improbidade administrativa.

O Plenário fixou o entendimento de que essas ações estarão sujeitas ao prazo máximo de 20 anos de prescrição, buscando conciliar a efetividade da responsabilização com a necessidade de impedir que processos permaneçam indefinidamente em tramitação.

A solução foi proposta pelo ministro Flávio Dino e acolhida pela maioria da Corte.

Pontos já preservados da reforma

O STF manteve algumas das principais alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, entre elas:

• exigência de dolo para caracterização da improbidade administrativa;
• manutenção do rol taxativo das condutas que configuram violação aos princípios da Administração Pública;
• impossibilidade de inversão do ônus da prova contra o réu, ressalvado o cumprimento de determinações judiciais para produção de documentos e informações;
• manutenção da possibilidade de responsabilização de sócios, cotistas, administradores e diretores que tenham participado dolosamente da irregularidade e obtido benefício direto ou indireto decorrente do ato de improbidade

Segundo os ministros, a vedação à inversão do ônus da prova decorre da natureza sancionatória da ação de improbidade administrativa, afastando mecanismos que possam gerar presunção de culpa em desfavor do acusado.

O STF também destacou que, embora a ação de improbidade possua natureza civil, ela tem caráter repressivo e sancionatório, devendo permanecer voltada à responsabilização por atos específicos, sem substituir a ação civil pública. Ao mesmo tempo, foram preservados os instrumentos próprios das ações coletivas para proteção do patrimônio público e de outros interesses difusos.

Impactos para servidores públicos

As decisões reforçam que a responsabilização por improbidade continua restrita às hipóteses previstas em lei e exige comprovação de conduta dolosa.

Ao mesmo tempo, o STF restabeleceu instrumentos considerados essenciais para garantir a efetividade das ações de improbidade, especialmente no bloqueio de bens, na recuperação de recursos públicos e na aplicação das sanções.

Para servidores públicos e gestores, o julgamento sinaliza um equilíbrio entre segurança jurídica e preservação dos mecanismos constitucionais de controle da Administração Pública.

O julgamento também evidencia a busca do STF por um equilíbrio entre a segurança jurídica conferida pela reforma de 2021 e a preservação da efetividade dos mecanismos de controle da Administração Pública. Embora tenha mantido pilares importantes da nova legislação — como a exigência de dolo e a proteção a divergências interpretativas de boa-fé —, a Corte afastou dispositivos que, em seu entendimento, restringiam excessivamente a atuação do Poder Judiciário e comprometiam a recuperação de recursos públicos.

A definição dos parâmetros constitucionais pelo STF tende a orientar a atuação da Administração Pública, do Ministério Público e do Poder Judiciário, além de oferecer maior previsibilidade para agentes públicos e demais envolvidos em ações de improbidade.