Por Robson Barbosa

Os perigos da influência do TCU sobre políticas públicas e a estabilidade dos servidores.

A minuta da Proposta de Emenda à Constituição divulgada pelo Grupo de Trabalho da Reforma Administrativa na Câmara dos Deputados sugere uma redefinição substancial das competências do Tribunal de Contas da União, ampliando seu escopo de atuação para além da tradicional fiscalização contábil, financeira e orçamentária. As alterações propostas para o artigo 71 inserem novas atribuições que, embora intencionem aprimorar a gestão pública, impõem uma reflexão sobre os limites institucionais da Corte de Contas e os potenciais riscos ao equilíbrio entre os Poderes e à própria natureza do serviço público.

Dentre elas, está previsto que o TCU atuará de forma colaborativa e consultiva no acompanhamento da efetividade do planejamento estratégico e dos acordos de resultados firmados pela administração. Além disso, a proposta atribui ao órgão a função de monitorar a eficácia da avaliação periódica de desempenho dos servidores e a regularidade do pagamento de bônus por resultado, bem como acompanhar a avaliação de políticas públicas e zelar pela utilização desses estudos na elaboração das leis orçamentárias.

A principal problematização reside no risco de o TCU transcender sua função de órgão de controle para se tornar um partícipe ativo, e por vezes determinante, na formulação e condução de políticas públicas. Ao ser incumbido de monitorar a “efetividade” de planejamentos e políticas, o Tribunal pode passar a emitir juízos de valor sobre o mérito das decisões administrativas e legislativas.

A escolha de uma política pública em detrimento de outra, a definição de prioridades e a alocação de recursos são, em sua essência, atos políticos que demandam legitimidade democrática, conferida pelo voto popular. Gestores e parlamentares são eleitos para tomar essas decisões e são politicamente responsáveis por elas perante a sociedade. Um órgão de natureza técnica, cujos membros não são eleitos e possuem vitaliciedade, ao avançar sobre essa seara, corre o risco de substituir o critério político-democrático pelo critério técnico-orçamentário, impondo uma visão particular de “eficiência” sobre as escolhas soberanas feitas pelos representantes do povo.

A proposta tenta mitigar esse risco ao estabelecer, no novo § 5º do artigo 71, que o exercício dessas novas competências terá natureza “exclusivamente orientativa, consultiva e avaliativa, sem caráter vinculante e sem efeitos sancionatórios”. Contudo, na prática, a força institucional do TCU e a repercussão de seus relatórios na mídia e junto a outros órgãos de controle, como o Ministério Público, podem transformar uma “orientação” não vinculante em uma imposição de fato. Um gestor público que opte por não seguir uma recomendação do TCU, mesmo que o faça por razões legítimas de mérito político ou administrativo, expõe-se a um severo desgaste e a possíveis questionamentos sobre sua responsabilidade, criando um ambiente de “apagão das canetas” ou de conformidade acrítica às diretrizes da Corte de Contas.

Outro ponto de alta sensibilidade é a incumbência de monitorar a efetividade das avaliações de desempenho dos servidores. Essa medida introduz um ator externo no complexo e delicado processo de gestão de pessoas no setor público. O risco inerente é a importação de métricas de produtividade e eficiência, muitas vezes inspiradas no setor privado e focadas em resultados quantificáveis, que podem não ser adequadas para a aferição do valor gerado pelo serviço público. Atividades como as da saúde, educação, segurança e justiça envolvem dimensões qualitativas e de impacto social que dificilmente são capturadas por indicadores numéricos de produtividade.

A pressão para atender a padrões de desempenho que possam ser validados ou fiscalizados por um órgão externo como o TCU pode levar a distorções, como o foco em metas quantitativas em detrimento da qualidade do serviço prestado ao cidadão. Essa lógica pode colidir frontalmente com a finalidade do instituto da estabilidade, que não é um privilégio, mas uma garantia para que o servidor público possa exercer suas funções com isenção, pautado por critérios técnicos e pelo interesse público, protegido de pressões políticas e de perseguições. Se a avaliação de desempenho se torna um mecanismo suscetível à influência de um órgão externo, cuja visão de “efetividade” pode ser estritamente fiscalista, a estabilidade perde parte de seu poder como escudo protetor da autonomia técnica do servidor.

Em suma, embora a busca por uma administração orientada para resultados seja um objetivo legítimo e necessário, a expansão do papel do TCU, como desenhada na proposta, apresenta riscos significativos de desequilíbrio institucional, podendo transformar a Corte de Contas em uma espécie de co-gestora da administração pública, sem a legitimidade democrática para tal, e de fragilizar garantias fundamentais do serviço público ao introduzir uma camada externa de controle sobre a avaliação de desempenho que pode se mostrar inadequada e redutora da complexidade do trabalho estatal.

A guinada do novo inciso XXIII do art. 37 da PEC 38/2025 contra a proteção material do art. 60, § 4º, IV da Constituição

Jean P. Ruzzarin

A PEC 38/2025 foi apresentada com assinaturas suficientes para tramitação e, desde logo, carrega um enunciado político sedutor: “acabar com privilégios”. O problema não é o slogan, mas o método. No art. 37 da Constituição, a chamada Reforma Administrativa pretende inserir o inciso XXIII, que não disciplina; suprime. Não especifica os abusos; extingue a própria categoria normativa que permitiria distingui-los — automaticamente e sem transição. A técnica é esta: deslocar para o texto constitucional proibições absolutas que incidem sobre garantias funcionais e sobre parcelas remuneratórias já estabilizadas no serviço público por legislação válida e confirmada pela jurisprudência, sem espaço para transação, equivalência ou compensação. Em termos jurídicos: transformar “moralização” em proibição constitucional de regimes funcionais inteiros — em vez de punição dirigida a arranjos específicos.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal construiu um núcleo duro de estabilidade remuneratória no serviço público. Esse núcleo não impede reestruturações, convergências de rubricas ou extinção de parcelas; o que impede é decesso nominal sobre aquilo que o servidor já vinha legitimamente percebendo (art. 37, XV). Não se trata de congelar modelos — trata-se de não autorizar que o custo da mudança recaia integralmente sobre o indivíduo. Este é o eixo comum a dezenas de precedentes: a irredutibilidade impede a diminuição do valor nominal que já integra o patrimônio jurídico do servidor (ADI 2.075-MC; ADI 2.238); a garantia não é absoluta, mas as derrogações constitucionalmente previstas são taxativas — contribuição previdenciária, por exemplo (ADC 8-MC); e a extinção ou absorção de parcelas só é compatível quando não produz perda nominal, sendo legítima a criação de vantagem pessoal de transição (RE 561.836; RE 597.396; MS 25.072). Também está assentado que não há direito adquirido a aumentos que não chegaram a produzir efeitos financeiros (ADI 5.606), mas está igualmente assentado que o teto tem eficácia imediata e não protege pagamentos acima dele (RE 609.381), e que expedientes laterais contra o nominal — como aumento de jornada sem contraprestação proporcional — configuram violação à irredutibilidade (ARE 660.010). Este mosaico não é instabilidade — é doutrina constitucional consolidada.

É contra esse núcleo — reconhecido e reiterado pela Suprema Corte — que o novo inciso XXIII se volta. O que a PEC faz não é disciplinar o futuro: é desconstituir o passado. A reforma opera como se o servidor não tivesse patrimônio jurídico nenhum. Como se absolutamente tudo fosse expectativa e nada fosse situação constituída. A gramática da PEC é esta: proibição, absolutização e ausência de transição. É nesse ponto que deixa de ser reforma e se torna aniquilação normativa. É por isso que o problema não é de política remuneratória; o problema é o art. 60, § 4º, IV, da Constituição.

Apenas para ilustrar — não para esgotar — o alcance dessa guinada: as alíneas d, f e g do novo inciso XXIII vedam, em nível constitucional, adicionais e vantagens baseadas em tempo de serviço e até mesmo progressão exclusivamente temporal. Mais do que proibir abusos, bloqueiam a própria dimensão temporal como variável de carreira. Isso não é moralização: é expropriação do espaço de conformação legislativa (art. 39, § 1º) e supressão sem compensação de situações consolidadas ao longo de décadas. Há carreiras — também na União, além de Estados e Municípios — cujo desenho foi edificado com o tempo de serviço como variável moderada de estabilidade e de retenção institucional. A PEC trata tudo como se fosse privilégio, sem distinção. Sob a jurisprudência do STF — ao contrário — o critério é simples: extinguir pode; extinguir com decesso não pode.

A alínea e parece, num primeiro olhar, alinhada à Constituição — porque o sistema não estimula aumentos retroativos, pois a fixação da remuneração dos servidores depende de lei prévia e de prévia dotação orçamentária (arts. 37, X, e 169). Mas é só aparência. O STF bloqueia o uso oportunista de efeitos ex tunc para saltos artificiais; não proíbe a retroação técnica que serve para corrigir defasagens, por exemplo, na hipótese de revisão geral na mesma data — cuja correção ou omissão exigem retroação. A PEC — ao proibir retroativos em absoluto — produz o inverso do que a jurisprudência protege: premia o atraso. Quanto mais o Estado demora em reestruturar ou corrigir, maior o ganho fiscal da inércia.

A alínea i, ao exigir perícia individual para adicionais de insalubridade e periculosidade, subverte técnica admitida pela Constituição (art. 7º, XXII e XXIII, via art. 39, § 3º). O texto constitucional não presume que todo risco seja episódico; admite a categorização prévia de ambientes e atividades. A PEC transforma prova em regra, e a regra em negação: basta não periciar para não pagar. Não reduz privilégio; reduz proteção sanitária.

A alínea j é ainda mais grave. A conversão em pecúnia de férias e licenças não é prêmio; é remédio. A jurisprudência reiterada reconhece o dever de indenizar quando o Estado criou ou tolerou a impossibilidade de fruição (ARE 721.001; MS 31.371; RE 1.416.513; MS 39.602). A PEC constitucionaliza o oposto: se o Estado inviabilizar o gozo, a perda será do servidor — e a economia será pública. O ilícito da omissão se torna mérito fiscal.

Por fim, a alínea m converte aposentadoria em marco de descontinuidade remuneratória, ainda que o regime seja de paridade. A PEC proíbe — de saída — a extensão de parcelas de desempenho a aposentados, mesmo quando a própria arquitetura legislativa tenha integrado essas parcelas ao padrão de carreira. O efeito é transformar o ato de aposentadoria em gatilho constitucional de perda — não por opção do legislador, mas por interdito abstrato.

Esses exemplos bastam para demonstrar o vetor. O inciso XXIII não é uma política pública; é um método de erosão. Não é combate a abusos; é supressão sem compensação. Não é moralização; é eliminação do conteúdo jurídico mínimo das garantias. O constituinte derivado não está autorizado a isso. Porque não se trata de “remuneração de servidor”: trata-se de direito adquirido, confiança legítima, segurança jurídica e equivalência material. E isso não é negociável. Esse é o núcleo de direitos individuais que o art. 60, § 4º, IV protege. A PEC não reforma: a PEC atinge exatamente o que o STF protegeu expressamente. Por isso, o inciso XXIII é incompatível com a cláusula de limitação ao poder de reforma.